當(dāng)前，隨著行政審批制度改革的不斷深入，越來越多的生態(tài)環(huán)境部門將環(huán)保審批權(quán)限劃轉(zhuǎn)至當(dāng)?shù)匦姓徟块T。在實(shí)際工作中，環(huán)保行政審批劃轉(zhuǎn)后缺乏頂層設(shè)計(jì)和配套制度，存在審批與監(jiān)管相互脫離，甚至出現(xiàn)了一定時(shí)段的監(jiān)管真空或重復(fù)監(jiān)管等現(xiàn)實(shí)困境。如何解決這些問題，直接關(guān)系到環(huán)保審批和環(huán)境監(jiān)管工作的順利開展。

　　環(huán)保審批權(quán)限劃轉(zhuǎn)存在的問題

　　目前，一些地方在環(huán)保審批權(quán)限劃轉(zhuǎn)方面普遍存在以下問題：

　　劃轉(zhuǎn)范圍和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。以某省為例，截至2018年底，全省有6個(gè)地市環(huán)保審批權(quán)限劃轉(zhuǎn)至當(dāng)?shù)匦姓徟?，但劃轉(zhuǎn)的審批事項(xiàng)名稱、種類和數(shù)量卻不盡相同。如有的地市將所有環(huán)保審批備案、排污證核發(fā)等權(quán)限全部劃轉(zhuǎn)至行政審批部門；有的地市則保留了排污證許可、輻射類審批、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保驗(yàn)收、危廢經(jīng)營許可證等職權(quán)；有的地市為統(tǒng)一管理，攜帶所轄縣市區(qū)將環(huán)保審批權(quán)限統(tǒng)一全部劃轉(zhuǎn)，有的地市生態(tài)環(huán)境部門雖然將環(huán)保審批劃轉(zhuǎn)至地市級的行政審批部門，但所轄縣市區(qū)并沒有將環(huán)保審批權(quán)限按照統(tǒng)一時(shí)間、類別、數(shù)量劃轉(zhuǎn)至縣市區(qū)行政審批部門。此外，有的地方還存在環(huán)保審批權(quán)限劃轉(zhuǎn)至行政審批部門后，探索運(yùn)行一段時(shí)間，又退回到生態(tài)環(huán)境部門的情況。

　　劃轉(zhuǎn)人員水平和數(shù)量不一致。環(huán)保審批工作業(yè)務(wù)性較強(qiáng)，需要具備一定的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)經(jīng)歷，但行政審批部門在成立時(shí)，大多按照“編隨事走、人隨編走”的原則組建審批機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致許多環(huán)保業(yè)務(wù)審批人員并沒有進(jìn)入行政審批部門。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，行政審批部門中87%的審批人員是沒有任何環(huán)評審批經(jīng)驗(yàn)的新手，有的行政審批部門全是新手審批。這在實(shí)踐中容易導(dǎo)致出現(xiàn)兩種傾向：一是審批部門過度增加審批難度，規(guī)避審批責(zé)任；二是審批部門為迎合改革目標(biāo)，過于簡化審批，為后續(xù)監(jiān)管增加難度。

　　事中事后監(jiān)管體系不暢。環(huán)保審批權(quán)限劃轉(zhuǎn)后，存在對取消、下放和調(diào)整的審批事項(xiàng)沒有很好地運(yùn)用監(jiān)管、檢查、備案等管理手段進(jìn)行主動(dòng)管理、全程管理和動(dòng)態(tài)管理的情況，造成監(jiān)管缺位。

　　多種原因?qū)е聠栴}產(chǎn)生

　　為什么會出現(xiàn)這些問題？筆者認(rèn)為有以下幾方面原因。

　　一是上下關(guān)系不對應(yīng)，影響行政效率和行政成本?，F(xiàn)行行政審批部門大多在市、縣、區(qū)層級探索實(shí)踐，這使得一些地區(qū)成立行政審批局后，沒有職責(zé)對口的上級主管部門，使得相關(guān)業(yè)務(wù)部門的上下級溝通和協(xié)調(diào)出現(xiàn)困難。與此同時(shí)，省級生態(tài)環(huán)境部門在工作部署上需同時(shí)協(xié)調(diào)指導(dǎo)調(diào)度下級生態(tài)環(huán)境部門和行政審批部門，增加了工作對接、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)的難度，影響工作效率，提高了行政成本。

　　二是缺乏頂層設(shè)計(jì)和配套制度。當(dāng)前用于指導(dǎo)地方行政審批的上位法沒有修改，一些事項(xiàng)納入行政審批局后缺乏上位法支撐，導(dǎo)致審批行為的法律責(zé)任主體與實(shí)際審批機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，容易產(chǎn)生權(quán)責(zé)矛盾和部門推諉等問題。從現(xiàn)行行政審批實(shí)踐來看，并沒有將全部環(huán)保行政許可事項(xiàng)納入行政審批部門，各地區(qū)劃轉(zhuǎn)的環(huán)保審批職能部門及事項(xiàng)也不統(tǒng)一，一個(gè)原因就是各地對環(huán)保行政審批、非行政許可審批、環(huán)保行政服務(wù)的概念理解不同，對環(huán)保行政審批和行政許可的內(nèi)涵、外延表述不清晰，分類不同，劃轉(zhuǎn)范圍不相同，原則不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

　　三是審批水平難以適應(yīng)要求。以環(huán)評審批為例，涉及重大項(xiàng)目或復(fù)雜項(xiàng)目需要召開專門審批會議，通過項(xiàng)目審批委員會集體協(xié)商決策，由生態(tài)環(huán)境部門的水、土、氣、危廢、監(jiān)測、法規(guī)等多個(gè)專業(yè)部門提供技術(shù)保障和政策支持。環(huán)保審批工作專業(yè)性較強(qiáng)，而行政審批部門的工作人員大多是新手，不具備專業(yè)知識，導(dǎo)致行政審批部門內(nèi)部短時(shí)間內(nèi)較難提供環(huán)評技術(shù)保障和政策支持。

　　四是審批與監(jiān)管脫節(jié)，容易出現(xiàn)混亂情況。審批與監(jiān)管適當(dāng)分開是探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互銜接機(jī)制的內(nèi)在要求。但是，現(xiàn)行行政審批模式出現(xiàn)了審批與監(jiān)管相互脫離或割裂的矛盾。原先審批和監(jiān)管在單位整體制約下，可以形成審批和監(jiān)管互相制約的情況，監(jiān)管部門要承擔(dān)管理的責(zé)任。成立行政審批部門后，打破了審批和監(jiān)管的責(zé)任共同體格局，“誰審批誰監(jiān)管”的立法意圖沒有得到有效貫徹和執(zhí)行，容易出現(xiàn)混亂情況。

　　建議與對策

　　針對以上問題，筆者提出以下建議：

　　一，堅(jiān)持依法行政，及時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)。立法部門應(yīng)依照《環(huán)境保護(hù)法》《行政許可法》《環(huán)境影響評價(jià)法》等法律法規(guī)的規(guī)定，按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)、誰監(jiān)管”的原則，確定環(huán)保行政審批與監(jiān)管權(quán)限的合法性，及時(shí)修訂部門規(guī)章和規(guī)范性文件。運(yùn)用法治思維和法治方式依法界定、科學(xué)劃分生態(tài)環(huán)境部門與行政審批部門的監(jiān)管職責(zé)，盡快正面回應(yīng)和解決改革實(shí)踐中基層行政部門的諸多困惑，及時(shí)解決權(quán)力與責(zé)任對等關(guān)系調(diào)整滯后、各層級政府權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整不對應(yīng)等問題，確定行政許可事中事后監(jiān)管主體及責(zé)任，明確開展監(jiān)管和接收書面執(zhí)行報(bào)告的責(zé)任主體，以適應(yīng)新形勢行政審批制度改革的需要。

　　二，重新制定部門職能，完成部門職權(quán)梳理。圍繞保留、取消、下放、劃轉(zhuǎn)的環(huán)保行政審批事項(xiàng)，科學(xué)劃分事權(quán)，理清生態(tài)環(huán)境部門與行政審批部門的監(jiān)管職責(zé)，著力構(gòu)建部門間分工合理、權(quán)責(zé)一致、相互配合、齊抓共管的監(jiān)管體系，統(tǒng)一范圍，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，逐條逐項(xiàng)制定行政審批部門與生態(tài)環(huán)境部門具體的事中事后監(jiān)管辦法，明確監(jiān)管對象、內(nèi)容、方式、措施、程序、工作要求。避免部分地區(qū)和行政管理者為追求改革政績，推諉扯皮或攬權(quán)不放，尋求短期改革效果，對改革內(nèi)容及銜接機(jī)制準(zhǔn)備不充分，倉促推進(jìn)審批改革，出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管真空等問題，影響改革實(shí)效。

　　三，創(chuàng)新監(jiān)管方式，規(guī)范監(jiān)管行為。環(huán)保行政審批事項(xiàng)取消和劃轉(zhuǎn)調(diào)整后，應(yīng)及時(shí)調(diào)整力量加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管工作隊(duì)伍，減少執(zhí)法層級，推動(dòng)監(jiān)管重心下移，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的監(jiān)管執(zhí)法體制。嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為，細(xì)化執(zhí)法程序和具體操作流程，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。完善監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立科學(xué)規(guī)范的事中事后監(jiān)管制度，全面履行監(jiān)管職能，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高監(jiān)管合力。建立健全行政執(zhí)法責(zé)任追究制度和行政審批效能監(jiān)督制度，生態(tài)環(huán)境部門與行政審批部門應(yīng)加強(qiáng)行政審批事項(xiàng)事中事后監(jiān)管工作協(xié)調(diào)配合，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，調(diào)整充實(shí)監(jiān)管力量，提高環(huán)保審批監(jiān)管技術(shù)水平和能力，依法履行職責(zé)。部門之間、上下級之間加強(qiáng)協(xié)同配合、信息互享、相互銜接，明晰責(zé)任，形成監(jiān)管范圍全覆蓋，確保監(jiān)管責(zé)任無盲區(qū)、不交叉，防止監(jiān)管越位、缺位、錯(cuò)位，切實(shí)把行政審批事中事后監(jiān)管制度落到實(shí)處，優(yōu)質(zhì)、高效、有序、穩(wěn)步持續(xù)推進(jìn)環(huán)保行政審批改革事中事后監(jiān)管工作。

　　四，強(qiáng)化責(zé)任追究，加大行政監(jiān)管力度。要深化事前審批改革，劃清審批監(jiān)管責(zé)任，做到權(quán)責(zé)明確。要抓住環(huán)保審批權(quán)限劃轉(zhuǎn)后的審批和監(jiān)管環(huán)節(jié)如何銜接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對環(huán)保行政審批與監(jiān)管加強(qiáng)監(jiān)督和問責(zé)，消除監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管。積極探索推行以責(zé)任追究、資源共享、綜合協(xié)調(diào)為主要內(nèi)容的環(huán)保行政審批與綜合監(jiān)管機(jī)制，建立健全系統(tǒng)的監(jiān)管體系和協(xié)調(diào)機(jī)制，完善網(wǎng)上審批監(jiān)管電子監(jiān)察系統(tǒng)，依法全程監(jiān)管，克服行政管理體制機(jī)制束縛，強(qiáng)化對環(huán)保行政審批和監(jiān)管實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，對工作落實(shí)不力的限期整改；對造成嚴(yán)重后果的，堅(jiān)決追究責(zé)任。建立年度考核機(jī)制，探索全過程跟蹤機(jī)制，全程跟蹤審批、發(fā)證、監(jiān)管全過程，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正和解決問題，全面提升依法行政的能力和水平，更好地發(fā)揮政府職能作用，逐步實(shí)現(xiàn)審批與監(jiān)管制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。

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